陈振明:政府工具研究与政府管理方式改进 ——论作为公共管理学新分支的政府工具研究的兴起、主题和意义

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政府工具(governmental tool)研究既是当代公共管理学理论研究的新的学科分支,又是当代公共管理实践的新的重大课题。江泽民同志在党的"十六大"报告中将改进管理辦法 与深化行政管理体制改革、转变政府职能和推行电子政务并列,作为今后我国政府改革的四大内容之一。而管理辦法 的改进前要靠引入新的政府工具或现代化公共管理技术来实现。本文介绍作为公共管理学新分支的政府工具学的兴起、主题和意义。

   一、政府工具研究的兴起及其由于

   政府工具(又称政策工具,Public Policy Instrument)成为当代西方公共管理学和政策科学研究的另4个焦点,并正在成长为另4个新的学科分支或主题领域。20世纪200年代之后,在公共管理学及政策科学领域,再次总出 了不少关于政府工具方面的论著。其中,在200年代最有影响的著作机会要算英国学者胡德(C.Hood)的《政府工具》(1983、1986);在90年代,最有影响的著作机会要算美国学者彼特斯和荷兰学者尼斯潘(B.Guy Peters and Frans K.M.Van Nispen)所主编的《公共政策工具》(1998)一书。最近的新书则是莱斯特·M·萨拉蒙(Lester M.Salamon)主编的《政府工具--新治理指南》一书。[1]并肩,在关于当代西方政府改革的文献中,就有极少量论及政府改革工具的内容甚至专著。相似,作者手头有那我一本书,书叫石做《创新工具:管理公共部门组织的创造性战略》,书中讨论了多种公共部门的创新工具及具体应用案例,包括战略规划、流程再造、全面质量管理、标杆管理、绩效管理、团队管理和民营化等。[2]

   与公共管理学和政策科学的你你是什么主题领域的研究有所不同,政府工具研究的兴起及其大本营,暂且之后 在美国,欧洲大陆尤其是荷兰和德国的政府工具研究的势头更加强劲。

   国外政府工具的研究已形成了多种途径,根据前述《公共政策工具》一书的说法,主要有如下某种基本途径:

   1.工具主义

   工具主义途径又称古典途径。它认为,亲们 知道某种工具,了解其内在的作用机制,某种工具的效果已被证明;亲们 在大要素可预测的环境中都还还都都可以期待其产生的效果;或者,恰当的工具都还还都都可以将政策失败转变为政策成功。或者,政府工具研究应弄清工具的属性与特点,以便辨别、提炼少数具有普遍适用性的工具,扩大其应用范围。工具主义认为工具的属性某种就构造了政策过程,即工具使用及其效果的好坏是由政府工具的外部预先决定了的,政策失败是机会所选则的政府工具所处着匮乏,这是某种工具至上主义的观点。某种途径假定,亲们 都还还都都可以通过对各种工具进行逐一的经验研究从而形成对各种工具及其应用的解释;或者经过一定时间的研究,可望形成一整套工具理论以及选则有关工具的各项原则。

   2.过程主义

   某种途径的支持者暂且承认所处着超出具体某种的疑问之外的工具。亲们 认为,各种工具之间有着重要的差别,越来越 哪某种或哪一类的工具具有普遍的适应性;恰当的工具并就有抽象计算的产物,而仅仅是某种在动态适应过程中的试探性解决辦法 ;工具的恰当否有是因具体请况而定的。或者,过程主义者所强调的是工具发展的重复性过程,而就有工具的外部。

   3.权变主义

   权变主义者认为,工具选则的根据是:工具的绩效外部是怎样满足某种特殊某种的疑问背景的前要的。一旦政策的目标或目的明晰化了,越来越 ,直截了当的事情之后 要去工具箱中找出最适应的工具。或者,工具的研究既要注意弄清解决某种的疑问的特定要求,又要注意选出最适合某种要求的工具。权变主义途径试图通过并肩考察工具某种的外部和工具的应用背景来解释工具的应用过程,它与古典途径的区别在于,它认为工具的使用过程极其效果不仅由工具的外部决定,或者由工具应用的环境或背景(包括执行组织、目标团体及你你是什么利益相关者等)所决定。

   4.建构主义

   某种途径比权变主义又前进了一步。它认为,要了解特定工具被采用的脉络背景的特殊性,就前要了解某种工具的主观意义。依某种途径,暂且所处关于工具及其外部的客观现实,相反,工具代表了某种社会地建构了的实践形式,其意义和合法性被不断地加以建构和再建构。建构主义认为政府工具在政策系统及其运行过程中暂且起决定性作用,它之后 决定政策系统与政策过程的众多因素之一。在这里,政府工具研究重心所处了转移,亲们 关心的不再是"工具",取而代之的是政策系统、政策网络、决策系统和执行过程。因而,"工具性"外部几乎全版消失了。

   由此可见,政府工具研究似乎是越来越 走向自我否定,从第另4个途径到第还还有一个途径的演变使得政府工具的"工具性"外部重要性程度越来越 低,似乎工具主义理论不再适用。这在一定程度上反映了政府工具的研究走向及其发展过程中工具主义所面临的威胁。

   政府工具研究在公共管理学和政策科学中兴起的由于是:一是政府管理以及政策执行的繁复性由于亲们 对政府工具或手段的反思,实际的行政管理以及政策执行对工具方面知识需求的增长,这就要求对公共政策某种的疑问做更多的科学与实证分析和研究。

   二是福利国家的失败以及政府工作的低下行传输速率 ,由于亲们 对工具途径的政治及意识外部上的支持。20世纪200年代初,荷兰的吉尔霍德(Geelhoed)委员会得出结论:政府工具知识的匮乏和匮乏由于政策失败的重要由于。或者,解决政策失败某种的疑问的关键在于建立和发展一门政府工具理论并将它付诸实践。

   三是当代社会科学实践性的增强,不得劲是应用性社会科学领域日益介入政府的政策和管理实践,由于某种学科的学者对包括工具性知识的更多的追求。某种学术与实践的密切结合引发了更多的学者投身于解决实际社会某种的疑问。或者,推动了对政府工具的研究。

   四是公共管理学和政策科学的研究领域自身的扩展由于了政府工具被纳入学科的视野之中。

   二、政府工具研究的主题、成就和趋向

   政府工具研究涉及一系列某种的疑问,其核心是怎样将政策意图转变为管理行为,将政策理想转变为政策现实。下列分析另4个主题及其理论成就:

   1.政府工具的外部

   某种是政府工具?它有某种基本外部?这是政府工具研究最基本的某种的疑问,现已形成各种解释及定义。最常见的定义是:"另4个行动者都都还还都都可以使用或潜在地加以使用,以便达成另4个或更多目的的任何事物"(A.Hoogerwerf语)。简单地说,政府工具之后 达成政策目标的手段。尽管"外部管理"、"人力资源政策"、"网络管理"、"政策实验"等东西在某种深度1上都还还都都可以看作政府工具,但最好是将政府工具限定在实现政策目标或结果的手段某种外部上。

   事实上,政府工具既被界定为某种"客体"(object),也被界定为某种活动(activity)。一方面,工具当作某种客体,胡德认为"工具"概念都还还都都可以通过将之区分为"客体"和"活动"从而得到更明晰的理解。[3]。里格林(Arthur B.Ringeling)将工具概念描述成为:"一系列的显示出相似外部的活动,其焦点是影响和治理社会过程"或"致力于影响和支配社会进步的具有并肩外部的政策活动的集合。"[4]某种定义扩大了工具的范围,将你你是什么非正式的活动也纳入工具之中,然而,却使"政策"与"工具"的界限更加模糊。另外,欧文·E·休斯在《公共管理导论》一书中将政府工具定义为:"政府的行为辦法 ,以及通过某种途径用以调节政府行为的机制"。[5]

   你你是什么学者不得劲注意工具的多样性和动态性外部的研究。在亲们 看来,政府工具暂且一经选定就固定不变,它前要不断地调整以跟上社会经济发展的前要。在使用过程中,它会随着时间推移而所处改变,即使它们某种不变,主体运用它们的辦法 、策略以及目标团体为了逃避该工具的影响而采取的策略就有机会所处巨大改变。另外,某种模式暂且能适应各种不同的请况。或者,前要对工具的多样性和动态性做更多的研究。

   2.政府工具的分类

   机会分类所辦法 的标准不一,研究者们对于工具分类也就就自然不同。

   荷兰经济学家科臣(E.S.Kirschen)最早试图对政府工具加以分类,他着重研究那我的某种的疑问,即否有所处着一系列的执行经济政策以获得最优化结果的工具。他下发出64种一般化的工具,但并未加以系统化的分类,也越来越 对某种工具的起源和影响加以理论化探讨。

   美国政治学家罗威、达尔和林德布洛姆等人也做过相似的研究,但倾向于将某种工具归入另4个宽泛的分类框架中,如将工具分为规制性工具和非规制性工具两类。萨尔蒙推进了亲们 的讨论,增加了开支性工具和非开支性工具某种类型。

   著名政策分析家狄龙(Van der Doelen)将政府工具划分为法律工具、经济工具和交流工具三类,每组工具就有其变种,都还还都都可以限制和扩展其影响行动者行为的机会性。另某种更新近的三分法是将政府工具分为管制性工具、财政激励工具和信息转移工具。

   麦克唐纳尔和艾莫尔(L.M.McDonell and R.F.Elmore)根据工具所要获得的目标将政府工具分为四类,即命令性工具、激励性工具、能力建设工具和系统变化工具。

   英格拉姆(H.M.Ingram)等人也做出了另4个相似的分类,将政府工具分为激励、能力建设、符号和规劝、学习四类。

   加拿大学者霍莱特和拉梅什(M.Howlett and M.Ramesh)在《公共政策研究》(1995)一书中根据政府工具的强制性程度来分类,将政府工具分为自愿性工具(非强制性工具)、强制性工具和混合性工具三类。[6]与你你是什么分类辦法 相比,亲们 的分类框架更具解释力、更合理。

   欧文·E·休斯认为,绝大多数的政府干预往往都还还都都可以通过四方面的经济手段得以实现:(1)供应;(2)补贴;(3)生产;(4)管制。[7]

   林德和彼得斯认为政府工具是多元的,包括命令条款、财政补助、管制规定、征税、劝戒、权威、契约等。[8]

   E·S·萨瓦斯在《民营化与公私部门的伙伴关系》一书中将公共服务的提供制度分为政府服务、政府间协议、契约、特许经营、补助、凭单制、市场、自我服务、用户付费、志愿服务等。

   萨拉蒙等人在《政府工具》一书中对政府常用的治理工具(公共行动的工具)进行了分类并说明某种工具各人所有的外部:[9]

   迄今为止,对政府工具分类的研究成果可说是丰硕的,或者,可为工具理论奠定基本构架的令人信服的分相似乎暂且所处。某种分类辦法 有着你你是什么难以克服的困难:一是某种分类就就有穷尽的,现有的你你是什么分类都越来越 看后非正式工具的重要性;二是大多数分类并越来越 相互区别,相互间暂且具有排他性,研究中所处着灰色地带;三是某种分类的那我障碍之后 工具被看成是静态的,主体使用工具就好像是工匠使用锤子,经过一定时间之后就形成了习惯,工具的微小变化被忽略,对工具的观念却依然一成不变。

   3.政府工具的选则、应用和组合

政府工具的选则、应用和组合是政府工具研究的最基本的主题和归宿。政府工具是政府治理的手段和途径,是政策目标与结果之间的桥梁。在公共管理及政策执行中,选则何种政府工具或政策工具,用哪某种标准来评价该政策工具的效果等某种的疑问对政府都还还都都可以达成既定目标具有决定性影响,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 政治学专栏 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/76416.html 文章来源:《中国行政管理》2004年06期